这就意味着，复议决定维持原行政行为，可用书面审查。

国家机构所实行的民主集中制和执政党的民主集中制仍可一致地解释。(33)王建学：《中央的统一领导：现状与问题》，载《中国法律评论》2018年第1期。

毛泽东指出：原则性和灵活性的统一，是马克思列宁主义的原则，这是一种对立面的统一。(43)刘松山：《地方人大立法规划的十个问题》，载《地方立法研究》2020年第4期。(74)这些安排当然也蕴藏着巨大的灵活性。(80)功能主义的解释在说明权力横向配置上的国家机构民主集中制是很有力的，但这一原则难以在纵向配置上同等程度地充实民主集中制的规范含义。⑧郑毅虽然对王建学有所批评，但所持观点并无根本不同。

这样做，就增加了主动性，增加了活动范围，减少了阻力，运用更加自如。(39)我国宪法和法律在程序设置上(而非实体权力界定上)并未允许中央的国家机构只依自己一方的意思表示而直接变动法律关系。用好鼓励、保障和支持的治理工具，促进型立法就有了落地落实的基础。

对公民知情权、参与权、表达权、监督权的法律保障，也可以借助促进型立法提速增质，不断提升民主的增量。第三，解决市场失灵和缺陷问题。由此，作为宪法实施方式的促进型立法，展现了围绕宪法、面向未来、赋权增能、侧重服务、提前干预和综合治理的积极宪法实施观念。基于此，可以展望促进型立法的发展前景。

在各类法律和规范性文件中，对该层级的国策一般称之为原则或战略。[18]立法机关在通过制定促进型立法落实宪法国策条款时，具有宽泛的形成空间，那些与公民基本权利直接相关或构成公民基本权利制度性保障的事项，往往凸显更强的立法必要性，成为制定促进型立法的优选领域。

第一，具有国策条款的强力支撑。这高度契合宪法关于社会主义市场经济和宏观调控条款的规定，有助于推动形成政府引导、市场主导、公众参与的良性发展机制。促进意味着国家积极涉入特定领域，鼓励或引导其发展，甚至国家可能直接参与或躬身组织相关活动。例如，宪法规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。

[18]王锴、刘犇昊：《宪法总纲条款的性质与效力》，载《法学论坛》2018年第3期。对于原则许可、例外禁止的事项，立法机关一般会建立相应的许可或审批制度。以《家庭教育促进法》为例，其在初次审议和征求社会公众意见时，一度命名为《家庭教育法》，由家庭教育实施家庭教育促进家庭教育干预等章组成。例如，宪法规定国家组织和鼓励植树造林，普及初等义务教育，普及科学和技术知识，普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育。

上述宪法条文，刑法中均有与之直接对应的罪名和刑罚。[21]吴邦国：《实现千年发展目标，国际社会义不容辞》，载《吴邦国论人大工作》（下），人民出版社2017年版，第539页。

该层级的国策在各类法律和规范性文件中，一般径直标示为基本国策。公民基本权利部分的立法实施相对薄弱，有效的基本权利法律救济机制尚未建立。

比如对于全民讨论宪法草案时提出的意见，彭真明确表示，还有一些意见，虽然是好的，但实施的条件不具备、经验不够成熟，或者宜于写在其他法律和文件中，不需要写进国家的根本大法，因而没有写上。例如，宪法规定的国家推广全国通用的普通话，推广先进的科学技术，推行计划生育。这就是说，纲领和宪法有重大的差别。[40]参见孙安然：《民进中央建议完善资源节约集约循环利用相关法律法规政策》，载《中国自然资源报》2023年3月7日第1版。在时间指向上，促进型立法主要不是指向过去或当前的问题，而是指向长时段的将来。而在落实宪法中的重要国策和具体国策时，则较为缓和与渐进，往往通过鼓励和引导的方式开展，积极吸纳各方力量参与其中，这为促进型立法留下了很大的空间。

比如宪法规定国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义公德，提倡社会主义劳动竞赛，提倡公民从事义务劳动等。习近平总书记指出，要把改革发展决策同立法决策更好结合起来，既通过深化改革完善法治，又通过更完善的法治保障各领域改革创新，确保国家发展、重大改革于法有据。

[12]李达：《中华人民共和国宪法讲话》，载《李达全集》（第十八卷），人民出版社2016年版，第228页。对于这种争论，宪法修改委员会秘书长胡乔木作了两条回应：一是宪法规定国家的根本制度，不受暂时因素支配，在有些情况下暂时不能完全做到，但并非不能规定公民在这方面的权利和义务。

按照全局性（覆盖领域广）、长期性（存续时间长）和高位性（适用层级高）的标准，参考相关政治文件和法律规定，可将宪法国策条款宽泛地分为三个层级：第一层级是宪法确立的基本国策。[31]由此，以促进型立法实施宪法，就要主动衔接改革发展需要、积极服务改革发展大局、全面引领改革发展进程、促进改革发展成果的合理分配

但是，当前无论理论界还是产业界，均未能明确重要数据的范围、目录以及具备可操作性的识别标准，这也成为目前最重要的行业痛点。作为同样关注数据出境引发的国家安全、数据安全等问题的制度，安全审查与安全评估之间的关系如何、是否平行适用、在机制上如何配合等问题目前尚不明确。例如，从笔者对北京地区具有数据出境需求的医院进行调研的结果来看，目前排名前三的医疗数据出境目的为国际合作临床试验和文章发表、国家药物临床试验以及人类遗传资源信息对外提供或开放使用，占比依次为29%、18%和12%，而医院等医疗机构中往往是以课题组或研究团队为单位进行数据跨境流动，不同课题组对出境数据的字段、境外接收方、数据量、处理方式等条件具有不同的需求，因而，除本项目组外，其他部门对数据出境的驱动力并不强，配合程序和效率上往往存在滞后性。因此，相较于美国的数据自由贸易和欧盟的数据权利保护，中国应当基于利益平衡体系下的数据主权理论建构数据跨境制度，强调安全与发展兼顾、既要又要的风险规制进路。

另一方面，表现在国家安全和政治安全上。监管部门应持续推进监管科技工具的发展繁荣，通过智能监管技术实现监管的智慧化、自动化、精细化和全面化，把日常监管融入个人信息处理者的个人信息出境活动中，共同推动数字经济健康发展。

又如，根据上文所述之笔者对国家卫生健康委员会及医院的访谈调研结果，中国1 600余家三甲医院中的大部分医院都满足处理超过100万人的个人信息的标准，但医院的数据出境需求往往是某一个课题组的研究需要，其与该课题组的专家具有极高的利益相关性，但与医院的利益相关性却较弱，其需要出境的数据体量有时会极小，因而实践中有不少医院认为其不应该作为各课题组数据出境的责任主体，且医院也缺乏能力对众多课题组的数据出境活动进行监管和安全保障，所以只能一刀切式地禁止医院内的数据出境活动，这给医学健康研究带来了较大阻碍。此类现象产生的原因源于两类法规之间的衔接不畅：一方面，数据出境主要制度之间存在空白，安全评估、标准合同和保护认证仅针对重要数据和个人信息作出了规定。

一方面，中国素无数据霸权的文化传统，反而因为政治、经济、科技实力等原因需要强力保护国家主权与安全，维护公民的相关数据权益。在地方性制度层面，国务院2023年8月13日发布的《关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见》指出：探索便利化的数据跨境流动安全管理机制。

按照该条例第27条和第28条的规定，人类遗传资源材料出境需要取得科技部出具的人类遗传资源材料出境证明，而向境外提供人类遗传资源信息应当向科技部备案并提交信息备份。对此，医院的顾虑在于，健康医疗行业的重要数据定义模糊，国家对医疗领域的分类分级没有明确指导，因此医院内部无法有效区分数据分类分级。并且，大多数国家意识到了欧盟数据跨境制度对国家安全和人权的有效保护，往往选择与欧盟进行制度衔接，参考并借鉴欧盟的标准以达到充分性认定水平，这大大促进了欧盟的标准向其他国家的输出，形成了布鲁塞尔效应，进一步强化了欧盟的国家安全与利益的实现。例如：《人类遗传资源管理条例》第7条明确，外国组织、个人及其设立或者实际控制的机构不得向境外提供中国人类遗传资源。

二、中国数据跨境制度的现状及其困境截至目前，各界普遍认为中国数据出境的路径包括三类：安全评估、标准合同和保护认证。2.境内外配合难度高安全评估中，境内数据处理者需要明确境外数据接收方的境外接收方处理数据的目的、范围、方式等的合法性、正当性、必要性，与其订立数据出境相关合同或者其他具有法律效力的文件，充分约定数据安全保护责任义务以及履行责任义务的管理和技术措施、能力等，保障出境数据的安全。

向境外提供100万人以上个人信息的，应当申报数据出境安全评估。综合来看，当前主流的数据跨境规制理论包括数据自由贸易、数据权利保护、数据主权等。

2022年1月4日，经国家网信办等13部门联合修订的《网络安全审查办法》发布，其适用范围在关键信息基础设施运营者采购网络产品和服务的基础上增加了网络平台运营者开展数据处理活动，包括掌握超过100万用户个人信息的网络平台运营者赴国外上市，显然存在数据安全风险的数据出境活动也在网络安全审查范围内，且该办法第10条规定的审查内容与安全评估的内容具有一定的相似性。究其原因，难道是这些类型的数据并不重要以至于不值得对其出境活动进行监管吗？实践中显然并非如此。

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文章来源：天狐定制

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